2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，将原法第六十三条规定地方性法规立法权从“较大的市”的人民代表大会及其常务委员会扩大为“设区的市”的人民代表大会及其常务委员会；将原法第七十三条规定地方政府规章制定权从“较大的市”的人民政府扩大为“设区的市”的人民政府。意味着乐山市一级人民代表大会及其常务委员会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”；市人民政府可以在相同范围内制定地方政府规章。同时，《立法法》还明确，地方政府规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规,实际上扩大了地方性法规制定来源。在此，本文从制定地方性法规促进我市农村公路发展角度浅谈几点看法。

一、深入调查研究，为立法破解发展难题提供准确依据

（一）主动作为，为争取提请制定地方性法规提供准确依据。交通运输部门应当充分发挥行业参谋作用，就此次《立法法》修改对促进交通运输行业发展带来的有利契机进行深入研究，在准确掌握交通运输工作涉及的各部行政法和行业专门性法律、法规的基础上，结合乐山实情，提出整套科学的、民主的、和上位法有效统一的立法建议，向上级汇报，为争取提请市人大制定地方性法规提供准确法律依据。

（二）做好协调，为规范性文件上升为地方性法规做好准备。根据《立法法》第八十二条的规定，我市人民政府有权制定地方政府规章，并应当在规章实施两年后仍需继续行使的情况下制定地方性法规。从之前“较大的市”地方立法工作实践来看，我国地方立法通常做法是先制定地方政府规章，待条件成熟后再上升为地方性法规。“设区的市”进行地方立法时参考这一做法可以最大程度降低风险，确保科学。近年来，我市围绕大交通建设出台了一系列规范性文件，为全市交通运输事业的发展提供了强大支撑。长远来看，对此类有利于人民生活水平提高、有利于交通运输事业发展的规范性文件应当上升为地方政府规章，继而上升为地方性法规。但在此过程中，依据此前“较大的市”工作实践，必然会出现不少问题：如，规范性制度移植为法规条文后出现程序性规定缺失，公民权利、行政权力规定不够平衡等。交通运输主管部门应当主动加强与地方立法机关的沟通协调，在全面、准确掌握涉及本行业规范性文件、地方政府规章、地方性法规三者的情况下，就提请立法可能出现的一切问题进行充分研究，为立法机关制定行业地方性法规做好准备工作，确保综合利用立法资源，提高地方立法质量，确保法治统一。

（三）专题研究，对可能争取立法的行业情况进行周密分析。乐山市农村公路建设，经过多年努力取得了较大发展，但这贯穿农村、惠及群众的“毛细血管”却并不通畅。存在建设资金严重不足、技术等级普遍偏低、有相当一部分断头路、建制村客运较落后等诸多问题。为从根本上解决这些问题，让改革开放的成果更好的惠及广大农村人民群众，建议提请设立对我市农村公路建、管、养、运进行专门规定的地方性法规。

二、农村公路建、管、养方面存在的问题和立法建议

（一）农村公路建设方面。一是农村公路基础设施建设资金不足。资金问题一直是制约我市交通运输事业发展的主要因素，尤其农村公路建设资金短缺更为严重。我市多山地、丘陵，农村公路需要新、改建的项目较多，资金需求量较大。但现实是，我市农村公路建设补助标准偏低，地方财政不足，融资较为困难，筹集建设项目配套资金压力巨大。建议提请设立农村公路专门地方性法规，对提高农村公路补助标准及建设资金来源予以规定，争取固定比例财政出资用于项目建设。二是需整治或重建、改建的道路较多。近年来，我市各地交通项目建设精力主要放在重大项目上，对农村公路重视程度不够。受经济条件和路网基础薄弱等因素的制约，农村公路还远远满足不了群众的需求。当前，我市仅基本解决了农村人民群众基本出行和到乡镇、村委会的通畅问题，但乡道、乡村联网路建设和村道断头路整治还有大量工作。建议提请设立农村公路专门地方性法规，并明确村道公路建设在年度交通建设计划中占有固定比例。三是农村公路建设人才资源短缺。农村公路建设需求量大与专业技术人员不足之间的矛盾较大。由于农村公路建设点多面广、项目分散，多以乡镇政府和村委会组织群众投工投劳建设为主，这种建设模式下项目实施和质量管理得不到有效保障。随着我市农村公路建设力度的加大，专业技术人员和管理人员数量不足的问题将更加突出。建议提请设立农村公路专门地方性法规，并明确地方农村公路工程技术人员占有固定数量，并赋予其职责与职权。

（二）农村公路养护管理方面。一是重建轻管问题比较突出。乡镇交管站职能和作用发挥不够，村级道路管护责任不明确，管护体制不健全。一些乡镇忽视了乡村公路的维修管护，致使一些修建早、等级低的乡村道路出现路基沉陷、翻浆等现象，严重影响了乡村公路的正常运行；乡镇公路交管站虽然成立，但没有真正做到人员、经费、办公设施“三落实”，职能作用没有得到充分发挥，更没有形成长效管护机制；“县道县养、乡道乡养、村道村养”的农村公路养护体制还不健全，执法主体不明确，造成了农村公路失修失养。建议提请设立农村公路专门地方性法规，并对农村公路管养主体责任、养护机制等予以明确。二是养护资金缺乏。从目前农村公路养护资金投入水平来看，虽然资金投入有所提高，但也只能维护日常养护，大中修占比例较低；村道公路更是因无管养经费，只能靠村民委员会采用“一事一议”方式解决，长期处于一种无人管养状态。受公路使用周期的影响，“十二五”中后期，农村公路将进入养护高峰期，各种路面病害和水毁损坏若不能及时整治，将严重影响道路的正常使用周期，所需维护经费将逐年增大。建议提请设立农村公路专门地方性法规，并对农村养护经费来源予以明确。

（三）农村公路路政管理方面。一是路政执法力量严重不足。目前,我市各县（市、区）路政大队实有人员不足20人，承担着全县（市、区）近几百公里县乡公路路政管理工作任务。目前只能采取确保县道公路路政管理,兼顾乡村公路管理的办法开展工作,乡村公路路政执法管理职能得不到充分体现。建议提请设立农村公路专门地方性法规，并明确乡村公路路政队员力量配备标准。二是机构管理设置不合理。目前我市农村路政管理的市路政支队和县（市、区）路政大队两套机构队伍分属不同部门管理，在同一县级行政区域内开展路政管理，机构重叠，人民群众办事也不方便。建议提请设立农村公路专门地方性法规，并明确农村公路路政管理权归属。三是村级公路路政管理职权缺失。县道、乡道公路产权明确，路政类法律、法规明确，县、乡公路路政管理工作有法可依。但部分县（市、区）村级公路多由当地村民自筹资金、由村上调配土地，交通部门给予了一定补助进行修建，村级公路实质上多数属当地村组“私产”。对于该部分，上位法路政管理规定不够明确，造成村级公路路政管理职权不够，工作开展困难。建议提请设立农村公路专门地方性法规，并赋予村级公路路政管理权力。