十八届四中全会是改革开放以来，我们党首次以“依法治国”为主题的中央全会。法律的生命力和权威都在于实施，在乡镇治理中推进依法行政，是落实全会精神的必然要求，是基层党委政府的一项全局性基础性工作，更是解决各种错综复杂矛盾的有效途径。把法治精神同当前的各项重点工作结合起来，自觉以依法治国的要求来纠正和规范工作，是乡镇干部的重大责任。

一、乡镇依法行政的“拦路虎”

（一）传统思维制约依法行政行为。乡镇政府作为最基层的地方政权组织，担负着本辖区内政治、经济、文化等全方位的行政管理职能，与广大农民群众有着最广泛、直接而密切的联系。但随着社会变革形势变迁，现阶段农村群众“信访不信法、信上不信下”的思想还客观存在，影响乡镇对涉法涉诉问题的处理。前段时间，我乡某村两户村民因田边地角纠纷，从2008年一直持续至今，家属不走法律途径，却在一直越级进京上访要求赔偿。类似的事例启示我们，传统思维还极大地制约着部分人的思想，并左右着他们的行为。

（二）主体资格缺乏导致乡镇执法困境。四中全会《决定》指出，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。基层政府是在计划经济条件下建立的，随着改革的深入，现行法律法规赋予乡镇政府执法的权力十分有限。对于辖区内的行政事务，乡级政府理应全面负责，但在执法过程中缺少依据，执法没有保障，所管辖事务可能原本就不该管。同时，虽然乡镇政府不具有行政执法主体资格，但实践中乡镇政府却总是被推到最前线，要求“乡党政一把手负总责”，引发越权执法、违法执法。比如土地违法执法、环境污染执法、食品安全执法，这些执法权均在上面，乡镇政府面临权力空壳化、责任无限化，“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。比如第二次土地确权登记工作，必须的有县农业局、县级政府做指导与后盾力量支撑，才能顺利推进；又如我镇社区矫正工作，对于监外执行人员，我们只能教育管理，掌握基本情况以及思想动态，却不能对其进行执法处理。

（三）自治权与行政权界限不清。乡镇存在着政府行政权和村民自治权两种运行体系，受诸多因素的影响，行政权和自治权之间有交错混淆。上级的各项方针都要靠基层落实，村一级在最终落实环节十分重要。在乡村关系上，依《村民组织法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主管理、民主监督”。第四条规定，“乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”可见，《村民组织法》规定的镇村关系是一种指导和被指导的关系，不是行政上的领导关系。村民委员会应当协助乡镇政府开展工作，但是，相关法律没有规定协助的方式、内容和范围，具体操作中容易导致推诿扯皮、工作落实不到位。比如我乡甘溪村在修建社道时，需要占用农户的土地，绝大部分农户自愿做出承诺愿意拿出自己的承包地来修建社道，并积极参与修建道路，但是就有几户顽固份子，拒绝拿出自己家的承包地来修建社道（基础设施），让“修路一事”一拖就是10几年。很多群众怨声载道，连续到基层反映困难，给我们基层调解组织也带来很大的阻力。农村土地的本质是集体所有，但是有的农户就认为土地是他的私有财产，他拥有了土地的使用权和所有权，而这种思想在一部分群众的思想里根深蒂固，从1980年土地承包到户以来，就没有改变过。

二、四中全会精神指明乡镇依法行政前行方向

（一）在群众心中树立牢固的法治理念。《决定》强调，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，“形成守法光荣、违法可耻的社会氛围”，为全民法治理念的树立指明了方向。在方法上，提出了“健全普法宣传教育机制”，“树立有权力就有责任、有权利就有义务观念”等具体的措施，达到“使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动”的目的。

（二）在依法行政进程中提供法制支持。《决定》明确，“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”，释放了增加乡镇政府执法主体资格的信号。“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”，为建设服务型乡镇政府提供了依据。“用严格的法律制度保护生态环境，大幅度提高违法成本”，为歇马乡的转型升级工作提供了保障。

（三）对乡镇依法行政工作提出更高的要求。《决定》指出，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，明确了对乡镇政府的新要求。“大幅减少市县两级政府执法队伍种类”，可以预见，乡镇政府将承担更多的执法任务。对“健全依法决策机制”，“强化对行政权力的制约和监督”，“全面推进政务公开”，将使乡镇依法行政工作打破原有的思维定势，建立更符合法治要求的工作机制。

三、在推进依法行政中的具体做法

“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”乡镇作为依法行政的“第一道防线”，其工作成效如何，对全面推进依法治国基本方略具有决定性的意义。

（一）大力普法，做依法治国的推动者。浓厚氛围。大力宣传四中全会精神，深化“送法下乡”、“法律七进”等活动，通过新闻媒介、召开执法现场会等形式，营造强大的法制宣传氛围。落实举措。增强乡镇普法干部的选聘、培训工作，加大乡村普法的经费投入，探索村级普法宣传辅导员制度，运行好村级普法机制，不断解决好有人普法、有钱普法，普法有人听、能听懂的问题。注重实效。加强农村普法工作的调研，搞清楚群众需要什么，再以贴近群众生产生活需要为出发点，加大行政法规、劳动保护、土地管理、环境保护等方面法规的宣传，增强普法教育的感染力和渗透力。

（二）严格执法，做依法治国的实践者。加强队伍建设。强化乡镇干部法律知识的学习和培训，组织乡村干部观看法治讲坛，邀请法学专家到乡开展普法专题讲座，对涉及农业农村的法律法规如《土地承包》分专题进行讲解。加强规范性文件和其他法律文书的制作与审查、申请法院强制执行等操作性强的实践技能培训，实现从依行政命令办事向依法办事转变。大力培养乡村“法律明白人”“法律志愿者”“普法宣传者”，通过试岗锻炼、定期培训、业务考核、落实责任等方式，保证执法人员的优秀素质。明确标准依据。严格按照国家法律法规办事，不触碰法律底线，政策红线。提高执法质量。严格履行执法程序，按照法律、法规的要求制定统一的执法文书，依法履行行政处罚程序。建立和完善重大行政事务的公示制度、合议制度，规范乡镇政府行政执法行为，增强行政执法力度。

（三）全面护法，做依法治国的维护者。加强领导，健全乡镇党委领导政府依法行政的制度和工作机制，完善决策部署流程。按照全会要求，在乡级人民政府聘请律师，参与决策论证，防范法律风险。加强引导。党员干部做遵纪守法的模范，善于用各种法律、法规来引导群众的行为。把能不能遵守纪律、依法办事作为考察干部的重要内容。加强督导。在乡镇政府内部，做好文件的审核把关和执法监督；在乡镇系统外，聘请社会各界人士作为乡镇依法行政监督员，定期组织评议，推动乡镇依法行政有效落实。