；农民“城乡两栖”问题显现。农村人口转变为城市人口的主要障碍是小城镇发展的支撑产业不发达,农村剩余劳动力转移的就业难，来自农村的城镇化推力没有完全释放。
    三、乐山城镇化发展思路与举措
    （一）总体思路
    坚持以科学发展观为指导，以转变方式为主线，以实现跨越为主旨，突出大交通、大产业、大城市“三大联动”，着力推进普通路网向综合次枢纽、传统工业向新型工业化、观光旅游向度假休闲旅游、传统农业向现代农业、中等城市向产业化大城市、基本小康向全面小康“六个跨越”，在实施中等城市向大城市的跨越中，推进新型城镇化建设。
    小城镇发展思路是：以中小城市为依托,有选择、有重点地发展小城镇。即以中心城市发展带动小城镇发展,强化小城镇与中心城市的分工协作与一体化发展;促进人口与非农产业向城镇型建制镇、中心镇等重点小城镇集中,增强重点小城镇的集聚规模效应,带动一般乡镇的发展。
    乐山建设与发展的重点小城镇主要是以下四类:一是中心城市幅射影响圈范围的小城镇,即重点发展位于中心城区强烈吸引辐射范围内,能够有效承接中心城市扩散的小城镇;二是中心城市集群地域内的小城镇;三是县城所在地或达到一定规模和经济实力、具有区域增长点意义的城镇型建制镇和中心镇;四是具有特殊的资源条件、位于国家和省、市重点建设项目实施的小城镇。如能源、矿产资源、旅游资源富集,已开始开发利用且交通便利的小城镇。
    具体目标是：建立“市域中心城市—县域中心城市—重点镇—一般镇乡”四级城镇等级结构体系，形成“一群、四轴、六心”的城镇空间结构。一群：即乐北城镇群，包括乐山中心城区、峨眉山市区、夹江县城组合而成，构筑辐射全市的城镇核心区。四轴：乐自高速沿线城镇发展轴；国道213沿线城镇发展轴；省道103沿线城镇发展轴；成昆铁路沿线城镇发展轴。六心：分别为金口河区、犍为县城、井研县城、沐川县城、峨边彝族自治县城、马边彝族自治县城。力争到2015年全市城镇化率达到52.4%，2030年达到70%。
    （二）主要举措
    一是统筹城乡发展，推进农村城镇化建设。统筹城乡发展主要包括以下几方面内容:①统筹城乡发展规划：树立城乡并重、城乡一体的观念,既立足当前,又着眼长远；既注重发挥城镇对农村的带动辐射作用,又充分发挥农村对城镇发展的支持帮助作用；既注重经济发展,又促进社会进步,城乡联动,共同繁荣。②统筹城乡资源配置：引导土地、资本、劳动力、技术、人才、信息等资源在城乡之间合理流动,创造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境。③统筹城乡产业发展：强化城乡三大产业之间的内在联系,以现代工业理念提升农业产业化水平,以特色农业的发展促进二、三产业的升级,以现代服务业的发展推动三大产业的融合,形成三大产业相互促进、联动发展的格局。④统筹城乡基础设施：基础设施落后,是制约广大偏远山区发展的“瓶颈”，统筹城乡基础设施是统筹城乡发展的首要条件，要加快建设覆盖城乡的基础设施网络体系,促进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。⑤统筹城乡社会事业：统筹城乡社会事业,重点是加快发展农村的教育、文化卫生事业，目前兴起的现代农村新型合作化，是由农民自发组织的,它可以将农民们组织起来与公司打交道,使农民们不只得到生产领域的利益,也能得到流通领域的利益,同时还能促进新技术的推广。
    二是做大做强中心城市，增强集聚辐射能力。以规划“十二五”、谋划“十三五”、西部大开发和乐山城市总体规划修编为契机，将市中区、五通桥区和沙湾区统一纳入规划范围；坚持城镇化、产业化、生态化“三化”联动，加强主城区与周边卫星城的快速交通联系，努力构建中心城区为核心、卫星城市（镇）为纽远郊中等城市为支撑、小城镇为基础的现代化城镇体系，形成“一个中心、两个次中心”（即主城区为中心，沙湾和五通为次中心）；到“十二五”末，城市建设用地达80平方公里，人口达80万；“十二五”末，城市建设用地达100平方公里，人口100万。从而形成城市功能分区总体合理、基础设施配套完善、生态建设和环境保护成效显著、城市管理科学规范有序的现代化大城市基本枢架，使乐山成为“总体布局合理，基础设施完备，服务功能现代，城市风貌独特，新兴产业突出”的成都平原城市群南部中心城市，进而提高中心城市的聚集和辐射能力，带动周边地区小城镇发展。
    三是科学设置城市功能分区，直接带动小城镇建设。城市功能是城市兴衰的决定因素。乐山大城市功能布局划分为：商城，即乐山中心城区现状建成区，规划发展为以居住、商贸、服务业和旅游、休闲、娱乐为主的商务区，辐射并带动牟子、棉竹等乡镇快速发展；慢城，即沿峨眉河规划发展为以旅游、度假、会展、文体、科教为主的田园慢城度假地，直接将苏稽、杨湾等乡镇纳入发展范围；钢城，即依托沙湾区不锈钢产业园区和市中区工业集中区，规划发展为冶金建材、机电制造为主的产业区，直接将包括沙湾区建成区、嘉农镇、太平镇和市中区罗汉镇、水口镇等作为快速发展的小城镇；港城，包括现状高新区，规划发展为以电子信息、新能源仓储物流和盐磷化工为主的产业区、同步协调发展市中区安谷镇和五通桥区建成区、冠英镇、杨柳镇、竹根镇、杨家等乡镇。耕城，规划发展为以绿色农业、休闲农业、观光农业、特色农业为主的农业经济区，保留原山林、农田等生态绿地，将乐井路沿线相关乡镇纳入发展范围。
    四是大交通构建次枢纽，加速区域城镇化进程。交通是国民经济和社会发展的重要基础设施和先导、基础产业，是经济运行的命脉，也是改善人民生活的重要条件。随着 “五铁”、“八高速”，最终建成次枢纽乐山。这一条条高速路、一条条航运线，将对乐山生产力布局乃至整个经济社会发展增添新动力，不仅带动城市经济起飞，更为市域内城镇化建设插上腾飞的翅膀，直接带动沿线乡镇快速发展。
    五是大力实施工业强市，为城镇化提供能量源。一个国家一个城市的经济命脉是工业，经济腾飞靠工业，改善民生的资金来源于工业。纵观世界近现代史，对一个国家来说，国家要强盛，民族要兴旺，人民生活水平要提高，工业发展的好坏具有关键作用；对一个城市来说，经济要发展，市民收入要增加，生活质量要改善，城镇发展要加快，都与工业文明程度息息相关。因此，工业是国强民富改善民生的强壮根基，是支撑城市经济发展的坚实脊梁，只有抓好工业经济的发展，才能为城市可持续发展提供能量源。
    为此，乐山要加快城镇化步伐，必须坚持以工业为主导，提高现代服务业、现代农业比重，做好工业经济、文旅经济、山区经济、临港经济、商务经济“五篇文章”。工业经济围绕建成产业化大城市目标，重点培育发展新兴产业，大力改造提升传统产业，着力扶持特色产业，努力走出一条具有乐山特色的跨越发展的新型工业化道路，把乐山建成现代工业强市、新兴产业大市和“以工促农”示范市，为构建“双百”大城市，加快城镇化进程打下坚实的经济基础。
    六是大力发展乡镇企业，加快农村工业化进程。乡镇企业异军突起，被认为是我国农民的伟大创举。乡镇企业以其自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的运行机制，成为农村经济增长、农民收入增加的主要来源和农村剩余劳动力转移的主要场所。同时，它带动了小城镇的崛起，加快了农村工业化和城镇化的进程，开始打破城乡分割的二元经济格局。乡镇企业要适应经济增长方式的转变，从制度创新入手，建立现代企业制度，使其强势发展。
    四、推进小城镇建设的政策建议
    （一）关于土地政策
    征用土地后，所涉及的税费（耕地占用税、附加费、土地管理费）可按国家规定标准的50%缴纳或按规定缴纳后由地方财政予以返还；对进镇经商、办企业的农民可允许将承包的土地使用权异地转包，出租转让，投资入股；也可将承包的土地和宅基地按级差地租的收益折成一定比例调换城镇土地。在坚持节约用地、合理用地的前提下集约用地。要加大土地收储力度，改进土地供给方式，对商业性用地一律挂牌出让或招标拍卖，鼓励通过旧村、旧镇改造和土地复垦等方式解决建设用地。
     (二)关于资金政策
    除继续向省争取专项资金外，各级各部门都要不折不扣地兑现落实好省、市相关文件规定的优惠资金政策。同时，要进一步解放思想，加大改革力度，研究制定经营城市（镇）的新政策、新措施，使城镇建设和管理纳入社会主义市场经济的轨道。一是加大项目融资的力度。应以村镇建设项目为抓手，以建设项目进行招商引资和争取资金。二是政府应迅速制定地方相关规章，如《乐山市城乡规划建设暂行办法》、《乐山市村民建房管理试行办法》等。三是走集体合作之路。村里拿出具体方案，如以每年每亩500元的价格将农民